Rundfunkfinanzierung in Deutschland – Verfassungsrechtliche Bemerkungen von Anna Terschüren

Mit Beginn des Jahres 2013 wurde die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks reformiert. Statt einer gerätegebundenen Abgabe, die von der GEZ erhoben wird, gibt es nun einen sogenannten Rundfunkbeitrag, der vom Beitragsservice erhoben wird. Bereits vor der Reform gab es etliche kritische Stimmen, die verfassungsrechtliche Bedenken zum Ausdruck gebracht haben. Diese sind auch in den letzten beiden Jahren, die es den Rundfunkbeitrag nun gibt, nicht abgerissen. Nun ist allerdings festzuhalten, dass ein Großteil dieser Bedenken aus dem verschwörungstheoretisch-rechten Lager zu kommen scheint. Dies geht meist einher mit generellen Verschwurbeltheiten hinsichtlich der „BRD GmbH“ usw. Da ich hier keine dieser Seiten verlinken will, überlasse ich der geneigten Leserin und dem geneigten Leser die Suche danach. Leider findet man sie viel zu schnell…

Unabhängig von diesem ganzen Wust von Verschwörungstheorien hat Anna Terschüren im April 2013 ihre Dissertation zum Thema „Die Reform der Rundfunkfinanzierung in Deutschland“ vorgelegt. In dieser beschäftigt sie sich wissenschaftlich mit der Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitrags. Und auch wenn sie – soviel sei bereits verraten – zu einer negativen Bewertung kommt, ist ihre Arbeit doch glücklicherweise überhaupt nicht dazu geeignet, von einer BRD GmbH oder ähnlichem zu fantasieren. Dazu soll die Kritik in Terschürens Dissertation zunächst kurz vorgestellt werden. Schließlich werde ich versuchen, die größten Kritikpunkte zusammenzufassen. Anhand dieser Zusammenfassung lässt sich bereits sehen, dass sie der Grundaussage der meisten GEZ-Boykottierer_innen (Stichwort: BRD GmbH) diametral entgegensteht.

Rundfunkauftrag und Rundfunkfreiheit

Terschüren stellt zunächst allgemein den Rundfunkauftrag zur Grundversorgung dar, d.h. die volle Rundfunkversorgung der Bevölkerung mit Inhalten zur Information, Bildung, Kultur und Unterhaltung (S.10). Darüber hinaus untersteht der öffentlich-rechtliche Rundfunk auch einem Funktionsauftrag, der dessen Funktionen definiert. Dies sind der Informationsauftrag, Kulturauftrag, Produktionsauftrag, eine Forumsfunktion, Komplementärfunktion, Integrationsfunktion, Vorbildfunktion und Innovationsfunktion.

Ein besonderes Merkmal des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist dessen Rundfunkfreiheit, d.h. die Staatsferne und die Programmautonomie. Aus diesem Grund ist eine eigene Rundfunkanstalt notwendig, die politisch unabhängig ist. Anderenfalls könnte der Staat die Höhe der Finanzierung selbstständig festlegen und damit eventuell „mittelbar Einfluss auf das Programm nehmen und eine politische Einwirkung auf die Inhalte ausüben“ (S.13). Die Rundfunkfreiheit umfasst dabei allerdings nicht nur die aktuelle Finanzierung sondern auch die „Gewährleistung einer Finanzierungssicherheit“ (S.17). Die Gesamthöhe der Rundfunkfinanzierung sollte demnach nicht zu stark schwanken, „um eine Planbarkeit der Programme und auch die Durchführung langfristig angelegter Programmvorhaben zu ermöglichen“ (S.17).

Bewertung der Rundfunkfinanzierung nach 2013

Zu Beginn des Jahres 2013 gab es nun die bekannte Reform der Rundfunkfinanzierung, die Terschüren aus verschiedenen Gesichtspunkten als verfassungsrechtlich bedenklich bzw. verfassungswidrig einstuft. Dazu beginnt sie zunächst mit einer Analyse der Übergangszeit zwischen alter und neuer Rundfunkfinanzierung. Hier ist zunächst festzuhalten, dass die Höhe des zu zahlenden neuen Rundfunkbeitrags in der ersten Beitragsperiode derjenigen des alten Beitrags entspricht. Die Höhe dieses Beitrags scheint nach Terschüren „an politischen Gründen ausgerichtet zu sein“ (S.85f). Dies begründet sie damit, dass der durch die Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) gewährleistete Mehrbedarf in Höhe von 304 Millionen Euro sogar unter dem Inflationsausgleich liegt (S.87f). Dies lässt sich nur mit einer unzureichenden Finanzierung in der ersten Beitragsperiode erklären oder auch damit, dass die Rundfunkanstalten vorher zu viel eingenommen haben. Terschüren kritisiert hier insbesondere die Festlegung der Abgabenhöhe vor der Durchführung des eigentlichen Abgabenfestsetzungsverfahrens.

Allgemeiner Gleichheitssatz

Neben der Höhe der Abgabe ist die Gleichheit der verschiedenen Abgabepflichtigen zu untersuchen. Dabei lassen sich folgende drei Typisierungen unterscheiden:

  • Inhaber von Wohnungen: Dies ist nach Terschüren eine zulässige Typisierung, da hier angenommen werden kann, dass eine Empfangsgemeinschaft besteht.
  • Inhaber von Betriebsstätten: Dies ist nach Terschüren kritisch zu sehen, da hier in der Regel keine Empfangsgemeinschaft besteht, z.B. weil kein Radio gehört werden darf etc. Allerdings hält sie eine Gleichbehandlung durch den „mittelbaren Nutzen, den der öffentlich-rechtliche Rundfunk auch dem nicht privaten Bereich bietet“ (S.111) für gerechtfertigt.
  • Inhaber nicht privat genutzter KFZ und Gästezimmer: Dies ist nach Terschüren eventuell kritisch zu sehen. Insbesondere die Ungleichbehandlung privater und nicht privat genutzter KFZ ist hier zu kritisieren. Im privaten Bereich sind KFZ bereits durch die Haushaltsabgabe abgedeckt; im nicht privaten Bereich entstehen allerdings zusätzliche Kosten. Es ist demnach kein rechtfertigender Grund für die Ungleichbehandlung erkennbar, da keine neue Nutzungssituation vorliegt, die „Ungleichbehandlung von privat und nicht privat genutzten Kraftfahrzeugen […] ist somit verfassungsrechtlich unzulässig“ (S.114).

Zusammenfassend hält Terschüren die Ungleichbehandlung von abgabepflichtigen und nicht abgabepflichtigen Raumeinheiten im Allgemein für kritikwürdig. Während die Beitragspflicht für KFZ im nicht privaten Bereich unzulässig ist, ist die Beitragspflicht für Gästezimmer im Vergleich zu anderen Räumlichkeiten kritisch zu sehen (S.116).

Rechtspolitische Beurteilung

Terschüren führt in ihrer Analyse aus, dass das gegenwärtige System der Rundfunkfinanzierung von einem Systembruch gekennzeichnet ist. Das heißt, es liegt keine konsequente Systematik zur Wahl der Anknüpfungspunkte für die Abgabepflicht vor. Während im privaten Bereich auf Wohneinheiten gezielt wird, scheint die Abgabe für nicht private KFZ bzw. für Gästezimmer an den Gerätebesitz gekoppelt. Ein weiteres Indiz für dieses inkonsequente System sind Doppelbelastungen, wie sie sich z.B. für Zweitwohnungen ergeben. Terschüren führt weiterhin aus, dass im gegenwärtigen System ein ungeeigneter Anknüpfungspunkt genutzt wird, da eigentlich eine Anknüpfung an Menschen und nicht an Geräte geplant war (S.120f). Ebenfalls scheint die Bemessungsgrundlage ungeeignet, da eine direkte Nutzung vermutet wird, der Wert des öffentlich-rechtlichen Rundfunks allerdings im Nutzen für die Allgemeinheit liegt (S.121f).

Recht auf informationelle Selbstbestimmung

Bereits vor dem Wechsel auf die neue Rundfunkabgabe gab es datenschutzrechtliche Bedenken hinsichtlich der Methoden, mit denen Daten erhoben werden. Dies sieht Terschüren aber aus mehreren Gründen nicht kritisch. Einerseits argumentiert sie, dass grundsätzlich keine sensiblen Daten erhoben werden, auch wenn kritisch anzumerken ist, dass ein Abmeldegrund genannt werden muss. Allerdings ist auch dieser nicht zu den sensiblen Daten zu sehen. Unklar bleibt an dieser Stelle aber, ob eine Verknüpfung der Daten zu sensiblen Daten führen kann, was Terschüren hier aber nicht weiter ausführt (S.126-128).

Um Abgabepflichtige zu identifizieren führt der Beitragsservice in regelmäßigen Abständen einen Abgleich der Daten mit den Meldebehörden durch. Dies ist allerdings im Vergleich zu den ehemaligen „Hausbesuchen“ der GEZ-Mitarbeiter_innen ein milderes Mittel. Der Abgleich ist nach Terschüren sogar notwendig, damit das Gerechtigkeitsprinzip gewahrt bleibt. Im Falle einer Selbstanmeldung stünde die Beitragsgerechtigkeit in Frage (S.130). Die Abgleiche mit den Meldebehörden sind zusammengefasst also verfassungsrechtlich zulässig.

Die Landesrundfunkanstalten haben das Recht, Dritte um Auskunft zu ersuchen, „wenn der Verdacht besteht, dass der Tatbestand der Beitragspflicht einer Person vorliegt, diese sich aber dem Entrichten des Beitrags entziehen möchte“ (S.131). Dies ist nach Terschüren verhältnismäßig, da das „Recht auf informationelle Selbstbestimmung […] nicht als schutzwürdig zu betrachten [ist], sofern ein Abgabepflichtiger lediglich seine Pflichten umgehen möchte“ (S.132).

Auch wenn eine genauere Analyse datenschutzrechtlicher Bedenken nicht im Fokus der Arbeit stand, ist zu konstatieren, dass Zuwiderhandlungen nicht begründet zu befürchten sind, da es „bisher keine Missbrauchsfälle [gab]“ (S.132). Dementsprechend sind hinsichtlich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung keine größeren Bedenken zu äußern. Terschüren merkt aber an, dass mildere Mittel zur Verfügung stünden, „wenn eine Datenerhebung durch den Beitragsservice entfallen könnte und beispielsweise der Beitragseinzug durch Finanzämter übernommen werden würden“ (S.133).

Finanzverfassungsrechtliche Beurteilung

Terschüren untersucht zunächst die Rechtsnatur des Rundfunkbeitrags, d.h. die Frage danach, ob es sich (unabhängig von der Benennung) um einen Beitrag, eine Gebühr, Sonderabgabe, sonstige Abgabe oder um eine Steuer handelt. Sie kommt zu dem Ergebnis, dass die Rundfunkabgabe kein Beitrag ist: „Die individuell zurechenbare Gegenleistung für die Entrichtung der Abgabe, die Voraussetzung für eine Beitragsfinanzierung ist, ist also nicht vorhanden.“ (S.138). Demzufolge ist die Abgabe auch keine Gebühr, da hier die „tatsächliche Inanspruchnahme entgolten [wird] und nicht lediglich die Möglichkeit der Nutzung“ (S.138). Auch eine Sonderabgabe kann sie nicht erkennen, da hierbei eine „besondere Gruppenverantwortung“ (S.139) vorliegen muss und Sonderabgaben regelmäßig auf ihren Zweck hin überprüft werden müssen. Es ist sich also grundsätzlich fraglich, ob die Rundfunkabgabe überhaupt als nicht-steuerliche Abgabe einzuordnen ist. Nach Terschüren unterscheidet sich die Abgabe durch die „faktische Finanzierung durch die Allgemeinheit und die nicht vorhandene Möglichkeit der Nichtnutzung“ (S.142) nicht stark genug von einer Steuer und ist demnach keine nicht-steuerliche Abgabe.

Da also die Allgemeinheit de facto belastet wird und es keine Ausnahmeregelungen zur Nichtnutzung gibt, liegt eine Einordnung der Abgabe als Zwecksteuer nahe. Dem Gegenargument, dass Steuern direkt in den Staatshaushalt fließen und dort verbleiben begegnet Terschüren mit einem Verweis auf die Kirchensteuer. Diese fließt auch direkt am Staatshaushalt vorbei.

Aus dem Fakt, dass der Rundfunkbeitrag eine Steuer ist, ergeben sich verschiedene grundrechtliche Konsequenzen. Zunächst hat dies Auswirkungen auf die Belastungsgleichheit, d.h. dem Grundsatz, dass Steuern „nach individueller Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen“ (S.145) zu erheben sind. Dass einkommensschwache Personen und Inhaber gemeinnütziger Einrichtungen komplett befreit sind, spricht ebenfalls für eine Steuer. Allerdings ergeben sich durch die einheitliche Höhe des zu zahlenden Beitrags unterschiedliche Auswirkungen auf die allgemeine Handlungsfreiheit der Abgabepflichtigen. Die Abgabepflicht „beeinträchtigt Personen in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit, da ihnen ein Teil ihrer verfügbaren finanziellen Mittel entzogen wird“ (S.146). Durch die einheitliche Höhe des Beitrags werden leistungsschwächere Personen in viel höherem Maße beeinträchtigt, womit der „Rundfunkbeitrag […] nicht sozial gerecht gestaltet [ist] und […] die Grundrechte der Abgabepflichtigen [verletzt]“ (S.147).

Im Ergebnis hält Terschüren fest, dass der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag in der bestehenden Form nicht zulässig ist. Einerseits, weil er keine gerechtfertigte Verteilung der Gemeinlast sicherstellt. Anderseits, weil es keine Möglichkeit mehr gibt, die Abgabe zu entrichten (S.148).

Fazit

Terschüren kommt in ihrer Arbeit zu dem Ergebnis, dass der Rundfunkbeitrag in seiner aktuellen Form eine unzulässige Zwecksteuer ist, die gegen das Prinzip der allgemeinen Gleichbehandlung und gegen die allgemeine Handlungsfreiheit verstößt. Es ist „davon auszugehen […], dass er einer Prüfung durch das BVerfG nicht standhalten würde“ (S.163). Ihr erscheint der Rundfunkbeitrag als „Kompromiss aus politischen Interessen, wobei die verfassungsrechtlichen Vorgaben, insbesondere hinsichtlich der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen und der finanzverfassungsrechtlichen Ordnung, anscheinend von keiner beteiligten Partei konsequent berücksichtigt wurden“ (S.163).

Bevor die oben angesprochenen Kritikpunkte von Terschüren kurz zusammengefasst werden, darf nicht fehlen, dass in der Dissertation ein Modell zur Steuerfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks entwickelt wird. Denn Terschüren ist keineswegs gegen diesen sondern sie erkennt dessen Notwendigkeit durchaus an; hier lohnt sich auch ein Blick in ein Interview mit Terschüren. Dieses Konzept soll an dieser Stelle allerdings nicht weiter diskutiert werden. Doch zunächst die Zusammenfassung der Hauptkritikpunkte:

  • Festsetzung der Beitragshöhe: Die Beitragshöhe der ersten Beitragsperiode war anscheinend an politischen Gründen ausgerichtet und erfolgte nicht auf der Basis der vorgeschriebenen gesetzlichen Grundlage.
  • Gleichbehandlung von Privaträumen und Betriebsräumen: Dies ist kritisch zu sehen, da in Betriebsräumen in der Regel keine Empfangsgemeinschaft besteht, z.B. weil der Radioempfang verboten ist.
  • Ungleichbehandlung privat genutzter und nicht privat genutzter KFZ: Während privat genutzte KFZ von der Abgabe befreit sind, muss diese für nicht privat genutzte KFZ entrichtet werden, was zu einer verfassungsrechtlich unzulässigen Ungleichbehandlung führt.
  • Gleichbehandlung Privaträume und Gästezimmer: Dies ist aufgrund der in der Regel nicht vorhandenen Empfangsgemeinschaft als kritisch zu sehen.
  • Ungeeigneter Anknüpfungspunkt: Die Mediennutzung ist heutzutage in der Regel nicht raumgebunden, weshalb eine Anknüpfung an Menschen sinnvoller erscheint.
  • Ungeeignete Bemessungsgrundlage: Als Bemessungsgrundlage dient die vermutete direkte Nutzung, wohingegen der Wert des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im (indirekten) Nutzen für die Allgemeinheit liegt.
  • Rechtsnatur des Beitrags: Der Rundfunkbeitrag ist unzulässigerweise als Beitrag definiert, entspricht aber von der Natur her einer versteckten Zwangssteuer und ist daher verfassungsrechtlich unzulässig.

Terschüren hat also einige gewichtige rechtliche Bedenken aufgeworfen, wonach der Rundfunkbeitrag verfassungswidrig ist. Einer der Hauptkritikpunkte ist aber zunächst, dass Privaträume und Betriebsräume gleichbehandelt werden. Dies ist ihrer Meinung nach politisch gewollt, damit die Höhe des Beitrags zur Umstellung gleich bleibt. Gleiches ergibt sich bei den Punkten Gleichbehandlung Privaträume und Gästezimmer sowie Ungleichbehandlung privat genutzter und nicht privat genutzter KFZ. Gegen diesen Punkt richten sich die mittlerweile bekannten Klagen von Rossman und Sixt, die durch die Reform höhere Beiträge entrichten müssen. In Summe hätte also eine rechtlich saubere Ausgestaltung eine höhere Belastung von Privatpersonen zur Folge.

Im Gegensatz zu vielen anderen, die den Rundfunkbeitrag ablehnen, ist Terschüren aber nicht gegen einen öffentlich-rechtlichen Rundfunk per se sondern versucht, das existierende Modell auf verfassungsrechtlich saubere Füße zu stellen. Damit hebt sie sich wohltuend von dem verschwörungstheoretisch angehauchten großen Rest der Beitragsgegner_innen ab. Ihre wissenschaftliche Analyse zeigt die Schwachstellen des aktuellen Systems zwar schonungslos auf, gibt aber gleichzeitig Anregungen für den Gesetzgeber, diese zu beheben.

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